رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری در مورد ابطال قسمتی از بخشنامه شماره 10.3164 مورخ 72.1.24 شهرداری تهران ( صفحه 782)

‌رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری در مورد ابطال قسمتی از بخشنامه شماره 10.3164 مورخ 72.1.24 شهرداری‌تهران (‌صفحه 782) ‌نقل از شماره 14807 - 1374.10.10 روزنامه رسمی ‌شماره ه165.73. 1374.8.8 ‌تاریخ: 74.6.25 شماره دادنامه: 104 کلاسه پرونده: 165.73 ‌مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
‌شاکی: آقای خلیل وجدانی جهرمی به وکالت از اتحادیه سنگبر و سنگتراش تهران ‌طرف شکایت: شهرداری تهران ‌موضوع شکایت و خواسته: لغو و ابطال قسمتی از بخشنامه شماره 10.3164 - 72.1.24 ‌مقدمه:
‌شاکی در دادخواست تقدیمی اعلام داشته‌اند، 1 - بدواً وزارت محترم کشور در اجرای بند الف ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و‌مصرف آن در موارد معین تعرفه مربوط به وصول عوارض فروش محصولات و تولیدات کارخانجات و واحدهای صنعتی و معدنی و کارگاه‌های غیر‌مشمول قانون نظام صنفی را که به تأیید و تصویب مقام محترم ریاست جمهوری رسیده بود طی نامه شماره 14355.1.3 - 73.7.2 عنوان استانداران‌محترم جهت ابلاغ به شهرداریها ارسال نمود، چنانچه مدلول و منطوق صریح مصوبه مزبور نیز تصریحاً اقرار و اشعار دارد وصول عوارض 1% فروش‌صرفاً در مورد کارخانجات صنعتی و معدنی مجاز دانسته شده و بالصراحه کارگاه‌های مشمول قانون نظام صنفی از شمول اخذ عوارض مزبور خارج‌شده‌اند. 2 - متعاقب صدور نامه صدرالاشاره شهردار محترم تهران طی بخشنامه شماره 10.3164 - 72.1.24 بدون این که واحدهای صنفی را که به‌صراحت مفاد تعرفه مربوطه از شمول عوارض 1% معاف تلقی شده‌اند از شمول بخشنامه مزبور خارج نماید با درج عبارت (‌یک درصد فروش نهایی‌کارخانجات) مطلق کارخانجات را مشمول اخذ عوارض 1% دانسته و به عبارت اخری قید مقرر در تعرفه مربوطه را که به موجب آن واحدهای صنفی را‌از ش مول اخذ عوارض 1% خارج دانسته حذف نموده و بدین ترتیب با ذکر عبارت (‌کارخانجات) به طور مطلق تقیید مقرر در تعرفه را حذف و نتیجتاً‌شهرداریهای مناطق با تمسک به بخشنامه مزبور طی اخطاریه‌هائی کارگاه‌های سنگبری و سنگتراشی را که تحت پوشش اتحادیه صنف موکل فعالیت‌نموده و مشمول مقررات قانون نظام صنفی بوده، و دارای پروانه کسب معتبر از اتحادیه صنف موکل نیز می‌باشند، به بهانه عدم پرداخت عوارض غیر‌قانونی 1% تهدید به تعطیل نموده است. لهذا با توجه به جهات فوق و امعان نظر و مداقه در ضمائم پیوست که مفاداً حاکی از این است که اولاً واحدهای‌سنگبری واحدهای صنفی تلقی شده و مشمول قانون نظام صنفی می‌باشند، ثانیاً واحدهای صنفی که واحدهای سنگبری نیز جزء آنها می‌باشد از شمول‌اخذ عوارض 1% فروش خروج موضوعی دارند، ثالثاً مطالبه عوارض 1% فروش توسط شهرداری از واحدهای صنفی که واحدهای سنگبری نیز جزء‌آنها می‌باشند غیر قانونی و غیر موجه می‌باشد، رابعاً تعطیل واحدهای صنفی از جمله واحدهای صنفی سنگبری توسط شهرداری با تمسک به عدم‌پرداخت عوارض غیر قانونی 1% فروش اقدامی غیر قانونی است، استدعا دارم بنا به جهات فوق و مجموع مکاتبات مطالبه عوارض 1% فروش از‌ واحدهای صنفی خلاف قانون بوده و عبارت (‌یک درصد فروش نهایی کارخانجات) مندرج در سطر چهارم بخشنامه شماره 10.3164 - 72.1.24‌شهردار تهران که علی‌الاطلاق انشاء شده و واحدهای صنفی را از شمول اخذ عوارض 1% مستثنی نکرده فاقد مستند قانونی و مغایر با مفاد آیین‌نامه‌مربوط به تعرفه عوارض (‌منضم به نامه شماره 14355.1.3 - 73.7.2 وزارت محترم کشور) می‌باشد استدعا دارم نسبت به صدور حکم مبنی بر‌حذف و ابطال عبارت (‌یک درصد فروش نهایی کارخانجات) از متن بخشنامه شماره فوق شهردار محترم تهران به دلیل اینکه واحدهای صنفی را از‌شمول بخشنامه خارج ننموده اقدام فرمایید.
مدیر کل حقوقی شهرداری تهران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 317.10772 - 74.6.15‌اعلام داشته‌اند: اولاً با مداقه و تدقیق در عنوان مصوبه شماره 1.3.34.13.85 مورخ 70.6.19 وزارت کشور به شرح "‌عوارض بر محصولات و‌کالاهای تولیدی کارخانجات و واحدهای صنعتی و معدنی و کارگاه‌های غیر مشمول نظام صنفی" آن چه محل پرسش است این مطلب می‌باشد که آیا‌قید مصرح در عنوان مصوبه و نیز در متن ماده واحده مربوطه مبنی بر "‌غیر مشمول نظام صنفی بودن" تنها کارگاه‌ها را تخصیص می‌دهد و یا این که‌کارخانجا ت و واحدهای صنعتی و معدنی مصرح در صدر مصوبه را نیز مقید می‌سازد در پاسخ لازم به ذکر است که تقیید کارخانجات به "‌کارخانجات‌غیر مشمول نظام صنفی" در فرض موجه و قابل قبول خواهد بود که اساساً کارخانه‌ای بتواند مقید به این قید گردد، با این توضیح که کل کارخانجات‌مشمول وزارت صنایع بود. و به هر تقدیر می‌بایستی جهت شروع به فعالیت مبادرت به اخذ مجوز از وزارتخانه ذیربط نمایند و بدین اعتبار است که کلیه‌کارخانجات صنعتی و غیر مشمول نظام صنفی محسوب می‌گردند. حال چنانچه کارخانه‌ای در مواردی موظف باشد مضاف بر اخذ مجوز مذکور پروانه‌کسب از امور صنفی نیز دریافت نماید، اعطاء چنین مجوزی که مستنداً به تبصره ماده 15 قانون نظام صنفی به منظور هماهنگی امور صنفی با شهرداری‌جهت کنترل تراکم و تعداد مشاغل خاص در محدوده مناطق مختلف شهری صورت می‌گیرد موجب خروج کارخانجات از عنوان واحد صنعتی و‌اطلاق عنوان صنفی به آن نمی‌گردد، همچنان که عنوان بعدی عبارت مورد بحث مصوبه به شرح واحدهای صنعتی و معدنی اساساً قابل تقیید به عنوان‌مشمول قانون نظام صنفی نمی‌باشند، چه آن که عنوان مذکور (‌صنعتی) خود به خود واحدهای مورد بحث را از عنوان واحد صنفی، در جایی که در مقام‌تفکیک (‌صنعت) از (‌صنف) و واحدهای صنعتی از واحدهای صنفی هستیم خارج می‌سازد، فلذا منطقاً و مطابق اصول حقوقی باید بر آن بوده که قید‌غیر مشمول نظام صنفی فقط کارگاه‌ها را مقید ساخته و نه کارخانجات و واحدهای صنعتی و معدنی، چرا که واحدهای مذکور همانگونه که اشاره رفت‌اساساً قابل تقیید و تخصیص به عنوان واحد صنفی نبوده، بالمال بخشنامه شماره 10.3164 شهرداری بنائاً بر مصوبه مذکور صحیحاً اصدار یافته است،‌کما اینکه از طرف وزارت کشور به عنوان مقام تصویب‌کننده مصوبه نیز دستور یا اعلامی مبنی بر رد بخشنامه و تفسیری خلاف مفاد بخشنامه از مصوبه‌مورد بحث صادر نگردیده است. ثانیاً شکات در دادخواست تقدیمی نه تنها دلیل موجهی در اثبات ادعا عنوان ننموده، بلکه مدرک و مستندی که موید‌این امر بوده باشد نیز ارائه ننموده‌اند، تنها با این ادعا که به اعتبار مجوزهای دریافتی از اتحادیه ذیربط واحد صنفی تلقی می‌گردند خود را از شمول‌مصوبه موصوف معاف قلمداد نموده‌اند، حال آن که قطع نظر از آن که رسیدگی در این خصوص که آیا موضوع فعالیت کارخانه واحد و یا مؤسسه‌ای‌عنوان صنف اطلاق می‌یابد و یا خیر، در صلاحیت شعب دیوان خواهد بود و نه هیأت عمومی. با عنایت به مدارک و ادله ابرازی شکات ملاحظه‌می‌شود که اولاً آن چه مورد استناد خواهانها قرار گرفته است تنها مکاتبات و اعلام نظرات وزارتین بازرگانی و صنایع در مقام تفسیر مصوبه وزارت‌کشور می‌باشد، حال آن که به طور قطع مقام صالح جهت تفسیر و تبیین مصوبه و بیان منظور از عبارات و مفاهیم آن مقام و مرجع تصویب مصوبه یعنی‌وزارت کشور می‌باشد. ثالثاً به رغم اظهارات شکات فهرست تفکیکی صنف و صنعت و دستورالعمل‌های اجرایی آن که با همکاری و هماهنگی مشترک‌وزارتین بازرگانی و صنایع تدوین یافته است به خوبی گواه خلاف واقع بودن ادعاهای شکات می‌باشد زیرا به دلالت بند 16 فهرست مذکور واحدهای‌سنگبری صنعتی تلقی گردیده‌اند. با عنایت به مطالب عنوان شده به ویژه توجهاً بدین امر که بخشنامه شهرداری که صرفاً به منزله دستورالعملی جهت‌نحوه اخذ و مطالبه عوارض موضوع مصوبه به شرح دادخواست تقدیمی مبتنی بر دلیل موجه و مستند قانونی نبوده، بلکه تنها مقام صالح در خصوص‌مورد وزارت کشور می‌باشد مگر آن که ادعای مغایرت مفاد مصوبه با قوانین و مقررات مربوطه باشد که در این خصوص هم ادعایی نشده است. فلذا بنا‌به مراتب تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد.
[z]‌جلسه هیأت عمومی ‌هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین اسماعیل فردوسی‌پور و با حضور رؤسای شعب دیوان تشکیل و‌پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید.
[z]‌رأی وحدت رویه ‌مطابق بند الف ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین وضع عوارض با رعایت ضوابط مندرج در ماده مزبور به‌تصویب ریاست جمهوری راجع است که بر اساس اختیار قانونی مذکور "‌اخذ یک درصد عوارض از قیمت نهایی فروش محصولات و تولیدات‌کارخانجات و واحدهای صنعتی و معدنی و کارگاه‌های غیر مشمول قانون نظام صنفی" تجویز شده است. از آن جا که مدلول بخشنامه اجرایی مصوبات‌قانونی علی‌الاصول باید متضمن مفاد کامل مصوبه به ویژه از حیث موارد و اوصاف و شرایط مورد نظر مندرج در آن باشد تا زمینه توسیع یا تضییق‌قلمرو آن از حیث مصادیق فراهم نشود، نقل عبارت "1% عوارض از کارخانجات...." با عنایت به عموم و اطلاق آن و بودن ذکر "‌واحدهای صنعتی و‌معدنی و کارگاه‌های غیر مشمول قانون نظام صنفی" در بخشنامه مورد اعتراض موجب دخل و تصرف در مصوبه مرجع قانونی صلاحیتدار و از مقوله‌وضع مقررات در باب عوارض توسط مرجع غیر صالح و نتیجتاً مغایر ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین‌تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری عبارت "1% عوارض از کارخانجات" به جهت عدم قید سایر مصادیق‌مقرر در م صوبه ریاست جمهوری از متن بخشنامه شماره 10.3164 - 72.1.24 شهرداری تهران ابطال و حذف می‌گردد.
‌رییس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری - اسماعیل فردوسی‌پور